Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Комментарий к статье 29 Бюджетного Кодекса РФ
Первым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, который предусмотрен ст. 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Данный принцип основан на конституционном принципе единства экономического пространства Российской Федерации (ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации). Гарантиями осуществления этого принципа являются по смыслу ст. 71 (п. "ж") и 74 (ч. 1) Конституции Российской Федерации:
- установление в рамках предметов ведения Российской Федерации правовых основ единого рынка;
- осуществление финансового, в том числе бюджетного, регулирования;
- запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
Конституционный принцип единства экономического пространства Российской Федерации находится в непосредственной взаимосвязи с принципами организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве, признающем и гарантирующем местное самоуправление, что получило нормативное правовое выражение в положениях ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 2), 4, 5, 11, 12, 71, 72, 73, 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции Российской Федерации.
Данные конституционные начала, имеющие своим предназначением обеспечение государственного единства и государственной целостности Российской Федерации (абзац четвертый преамбулы, ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации), предполагают осуществление Российской Федерацией такого законодательного регулирования экономических, в том числе финансовых, отношений, которое способствовало бы поддержанию единства бюджетной системы как финансово-экономической основы реализации публичных функций Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // РГ. N 134. 25.06.2004.
При этом, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации, из названных конституционных положений вытекает обязанность федерального законодателя обеспечить в процессе финансового регулирования такую регламентацию финансовых отношений, при которой достижение конституционной цели - экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности Российской Федерации - не должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
Таким образом, принцип единства бюджетной системы Российской Федерации предполагает такое регулирование бюджетных отношений, которое, с одной стороны, гарантировало бы единые основы финансовой деятельности всего государства, с другой стороны, позволяло бы субъектам Российской Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной сфере, включая осуществление бюджетного регулирования, если этому не препятствуют Конституция Российской Федерации и федеральные законы.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации основывается на взаимодействии бюджетов всех уровней, поскольку бюджеты всех уровней составляют консолидированный бюджет Российской Федерации и являются частью финансовой системы Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации следующим образом раскрывает содержание принципа единства бюджетной системы Российской Федерации.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации. Федеральный законодатель, осуществляя финансовое регулирование на основе Конституции Российской Федерации, имеет дискреционные полномочия в выборе правовых средств, что позволяет ему учитывать всю совокупность социально-экономических, иных факторов развития Российской Федерации. Отсюда следует, что нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // РГ. N 134. 25.06.2004.
Однако нельзя понимать эту норму буквально, как то, что все бюджетное законодательство должно быть единым, а, следовательно, должно быть сосредоточено на федеральном уровне. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и субъекты Российской Федерации, и муниципальные образования вправе регулировать бюджетные правоотношения, однако основы бюджетного законодательства, пределы регулирования бюджетных отношений субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями могут быть установлены только на федеральном уровне.
Безусловно, единство бюджетного законодательства Российской Федерации выражается в принятии Бюджетного кодекса Российской Федерации - единого кодифицированного акта, довольно детально регулирующего бюджетные правоотношения.
Существенным признаком единства бюджетной системы Российской Федерации является также единство принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации. Это означает, что такие принципы могут быть определены только федеральным законодательством и не могут быть установлены региональными и местными нормативными правовыми актами.
Важной составляющей принципа единства бюджетной системы Российской Федерации является единство форм бюджетной документации и отчетности. Согласно ст. 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов, установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений относятся к исключительному ведению органов государственной власти Российской Федерации. Это, естественно, исключает право субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по установлению своих форм бюджетной документации и отчетности. Все органы государственной власти и местного самоуправления должны использовать только формы, официально утвержденные федеральными органами государственной власти.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации определяет также и единство бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации. На практике значение данной составляющей принципа единства бюджетной системы Российской Федерации выражается в том, что федеральными нормативными правовыми актами устанавливаются основные виды доходов, расходов, источников финансирования дефицитов бюджетов, а также операции сектора государственного управления и основные коды бюджетной классификации Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в данном случае имеют право детализировать и определять порядок применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Российской Федерации или к местному бюджету.
Другим важным аспектом принципа единства бюджетной системы Российской Федерации является единство санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Санкции за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, так же, как и основания, виды ответственности и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, могут быть установлены только федеральным законодателем, и, таким образом, являются едиными для всех уровней бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
На основании принципа единства бюджетной системы порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации устанавливается в федеральном законодательстве. В частности, в главе 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен порядок разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе единого порядка, предусмотренного в федеральном законодательстве, устанавливают и исполняют расходные обязательства соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 27 апреля 2006 г. N 67н "О Порядке представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации" установлен Порядок представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации.
В соответствии с принципом единства бюджетной системы Российской Федерации ведение бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений осуществляется на основе единого порядка ведения бюджетного учета и единого плана счетов. Единый порядок организации бюджетного учета и единый план счетов установлены Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10 февраля 2006 г. N 25н "Об утверждении Инструкции по бюджетному учету".
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации предполагает также единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Такой порядок для бюджетов всех уровней бюджетной системы установлен Бюджетным кодексом Российской Федерации в главе 24.1.
Следовательно, принцип единства бюджетной системы Российской Федерации является многогранным и выражается в установлении различных пределов централизации бюджетных отношений.
Другой комментарий к статье 29 БК РФ
Единство бюджетного законодательства РФ обеспечивается положениями ст. 2 Кодекса, определяющими состав бюджетного законодательства. Составляющие бюджетное законодательство РФ федеральные законы (в том числе о федеральном бюджете, о бюджетах федеральных ГВБФ), законы субъектов РФ (в том числе о бюджетах субъектов РФ, о бюджетах территориальных ГВБФ) и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления (в том числе о местных бюджетах) не могут противоречить Кодексу. В случае противоречия между Кодексом и указанными нормативными правовыми актами применяется Кодекс. Иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения и указанные в ст. 3 Кодекса, не могут противоречить бюджетному законодательству.
Составной частью содержания принципа единства бюджетной системы РФ является единство принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, что характеризует рассматриваемый принцип как базовый принцип бюджетной системы РФ.
В отношении единого порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ следует отметить, что согласно ст. 65 Кодекса формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных ОГВ, ОГВ субъектов РФ и ОМСУ, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов. Расходным обязательствам России, субъектов РФ и муниципальных образований посвящены положения гл. 11 Кодекса. В соответствии с ч. 2 ст. 215.1 Кодекса исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.
Единство бюджетной классификации РФ в условиях новой редакции Кодекса приобретает новое содержание. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 18 Кодекса), непосредственно Кодексом устанавливаются единые для бюджетов бюджетной системы РФ позиции двух первых уровней (группа - подгруппа, раздел - подраздел, группа - статья) каждого вида бюджетной классификации. Минфин России утверждает единые позиции классификации доходов и операций сектора государственного управления на более низких уровнях. При определении же классификации расходов и источников финансирования дефицита бюджетов существенно расширена самостоятельность каждого уровня власти, т.к. целевые статьи и виды расходов, а также статьи и подстатьи источников финансирования дефицита бюджетов утверждаются законами (решениями) о соответствующих бюджетах.
Единство форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений обеспечивается положениями нового раздела VIII.1 Кодекса, в гл. 25.1 которого закреплены основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, а в гл. 25.2 установлен порядок составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. Согласно п. 1 ст. 264.1 единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности устанавливаются Минфином России в соответствии с положениями Кодекса.
На обеспечение единства санкций за нарушение бюджетного законодательства направлено данное в ст. 281 Кодекса определение нарушения бюджетного законодательства. Меры принуждения к нарушителю бюджетного законодательства закреплены в гл. 28 Кодекса.
Единый порядок исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ установлен положениями главы 24.1 Кодекса. Согласно п. 1 ст. 242.1 Кодекса исполнение судебных актов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ производится в соответствии с Кодексом на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте РФ, а также в соответствии с установленными законодательством РФ требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву и восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов.