(Утратила силу с 4 августа 2013 года - Федеральный закон от 23 июля 2013 года N 252-ФЗ)
Комментарий к статье 282 Бюджетного Кодекса РФ
В ст. 282 комментируемой главы представлен перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства. Перечень мер финансовой ответственности законодатель оставляет открытым, так как статья содержит отсылочную норму, позволяющую применять и иные меры ответственности, предусмотренные Бюджетным кодексом и федеральными законами.
1. Первым в списке мер принуждения (санкций) обозначено предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Эту санкцию следует отнести к числу превентивных мер. Согласно абз. 3 ч. 2 ст. 284 комментируемой главы руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов обладают правом применения данной меры ответственности в отношении руководителей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств. А руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) вправе выносить предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджета в отношении руководителей органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателям бюджетных средств (ст. 284.1 Кодекса). Анализ главы 28 Бюджетного кодекса позволяет установить, что такая мера принуждения, как вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, установлена за следующие нарушения бюджетного законодательства:
- непредоставление либо несвоевременное предоставление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением (ст. 292);
- несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294);
- несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295);
- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296);
- финансирование расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297);
- предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка (ст. 298);
- предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка (ст. 299);
- предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка (ст. 300);
- осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (ст. 301);
- нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление (ст. 302);
- за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств (ст. 306).
2. Следующей мерой принуждения является блокировка расходов.
Блокировку расходов можно рассматривать как сокращение лимитов бюджетных обязательств либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств. Данное действие влечет за собой невозможность расходования средств бюджета, уже выделенных в виде бюджетных ассигнований.
3. Изъятие бюджетных средств можно отнести к правовосстановительным мерам, то есть мерам, которые направлены в первую очередь на предотвращение потери средств бюджета соответствующего уровня бюджетной системы.
Изъятие бюджетных средств производится в отношении:
- бюджетных средств, используемых не по целевому назначению (ст. 289);
- бюджетных средств, полученных на возвратной основе при их невозврате или несвоевременном возврате (ст. 290);
- бюджетных средств при финансировании расходов, не включенных в бюджетную роспись (ст. 296);
- при финансировании сверх утвержденных лимитов (ст. 297);
- при предоставлении бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка (ст. 298);
- при предоставлении с нарушением установленного порядка бюджетных инвестиций (ст. 299);
- при размещении бюджетных средств на банковских депозитах либо при передаче их в доверительное управление (ст. 302);
- при несоблюдении обязательности зачисления доходов бюджета (ст. 303).
4. Право приостановления операций по счетам в кредитных организациях. Часть 3 ст. 284 комментируемой главы закрепляет право руководителей Федерального казначейства, его территориальных органов (в соответствии с их полномочиями) приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством РФ случаях в порядке, установленном Правительством РФ, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.
5. Наложение штрафа за нарушение бюджетного законодательства также впервые было введено Указом Президента Российской Федерации N 1556 от 08.12.1992 и Положением о Федеральном казначействе, утвержденном Постановлением Правительства РФ N 864 от 27.08.1993, в соответствии с которыми органы Федерального казначейства были наделены правом выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании с предприятий, учреждений и организаций в бесспорном порядке средств, выделенных из федерального бюджета, используемых не по целевому назначению, с наложением на предприятия, учреждения и организации, допустившие такие нарушения, штрафа в размере действующей учетной ставки Центрального банка Российской Федерации.
В Постановлении, вынесенном Конституционным Судом РФ N 20-П от 17.12.1996, установлено, что взыскание штрафа с юридических лиц без их согласия производится только в судебном порядке.
Данная мера ответственности является наиболее распространенной и применяется в качестве санкции за нарушения бюджетного законодательства в семнадцати статьях главы 28 Бюджетного кодекса:
- нецелевое использование бюджетных ассигнований (ст. 289);
- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290);
- неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 291);
- непредоставление либо несвоевременное предоставление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением (ст. 292);
- неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств (ст. 293);
- несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294);
- несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295);
- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296);
- финансирование расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297);
- предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка (ст. 298);
- предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка (ст. 298);
- предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка (ст. 299);
- предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка (ст. 300);
- нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление (ст. 302);
- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов (ст. 303);
- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов (ст. 304);
- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств (ст. 305);
- несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам (ст. 306).
Размеры штрафных санкций устанавливаются в определенных количествах минимальных размеров оплаты труда (МРОТ). Согласно ст. 5 ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" N 82-ФЗ от 19.06.2000 <1> до внесения изменений в соответствующие федеральные законы, определяющие порядок исчисления налогов, сборов, штрафов и иных платежей, исчисление налогов, сборов, штрафов и иных платежей, осуществляемое в соответствии с законодательством РФ в зависимости от минимального размера оплаты труда, производится с 01.07.2000 по 31.12.2000 исходя из базовой суммы, равной 83 рублям 49 копейкам, с 01.01.2001 - исходя из базовой суммы, равной 100 рублям.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 26. Ст. 2729.
6. Начисление пени производится в следующих случаях, установленных Бюджетным кодексом:
- невозврата или несвоевременного возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290);
- неперечисления или несвоевременного перечисления процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 291);
- несвоевременного исполнения платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов (ст. 304);
- несвоевременного исполнения платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств (ст. 305).
К числу иных мер, применяемых в соответствии с Бюджетным кодексом и федеральными законами, можно отнести:
1) ответственность, установленную Бюджетным кодексом, за нарушения бюджетного законодательства:
- сокращение или прекращение других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе представление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет (ст. 290),
- выплату компенсации в размере недофинансирования (ст. 293);
2) ответственность, установленную КоАП РФ за следующие нарушения бюджетного законодательства:
- нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ),
- нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15 КоАП РФ),
- нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16 КоАП РФ);
3) ответственность, установленную Уголовным кодексом РФ за нарушения бюджетного законодательства:
- нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ),
- нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ).
Другой комментарий к статье 282 БК РФ
Комментируемая статья устанавливает перечень мер принуждения, применяемых в случае совершения нарушения бюджетного законодательства РФ. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 281 Кодекса), закрепление таких мер в Кодексе является признаком наказуемости нарушения бюджетного законодательства.
Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
Данная мера носит частно-превентивный характер, т.е. направлена на недопущение нарушений бюджетного законодательства лицом, допустившим нарушения бюджетного законодательства.
Следует отметить, что в ст. 284 Кодекса рассматриваемая мера названа как представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Согласно п. 2 указанной статьи вынесение руководителям органов исполнительной власти, ОМСУ и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса входит в полномочия Росфиннадзора и его территориальных органов.
В соответствии с п. 2 ст. 284.1 Кодекса правом выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, ОМСУ и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса наделены руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями).
Введенным Законом 2007 г. N 63-ФЗ п. 5 ст. 166 Кодекса министру финансов РФ предоставлено право выносить главным распорядителям средств федерального бюджета и органам управления федеральными ГВБФ предписания о ненадлежащем исполнении бюджета (организации бюджетного процесса). При этом установлено, что указанные предписания являются обязательными для исполнения органами, в адрес которых они вынесены.
Блокировка расходов.
Рассматриваемая мера также носит частно-превентивный характер.
Содержание блокировки расходов бюджета определено в п. 1 ст. 231 Кодекса: сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъект Российской Федерации, муниципальное образование или другой получатель бюджетных средств) на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. В указанной статье также установлены случаи и порядок блокировки расходов бюджета.
Необходимо иметь в виду, что в соответствии с Законом 2007 г. N 63-ФЗ ст. 231 Кодекса с 1 января 2009 г. утрачивает силу. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 217 Кодекса), такая мера принуждения в отношении нарушителей бюджетного законодательства РФ, как применение режима блокировки расходов, исключена в рамках нововведений указанного Закона.
Изъятие бюджетных средств.
Данная мера является правовосстановительной, устанавливается и применяется в целях обеспечения сохранности бюджетных средств.
В пункте 1 ст. 284 Кодекса установлено, что руководители ФОИВ и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ имеют право в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета списывать в бесспорном порядке:
суммы бюджетных средств, выданных ими на возвратной основе, срок возврата которых истек;
суммы процентов (плату) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;
суммы предоставленных ими субсидий, межбюджетных субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями.
Согласно п. 2 указанной статьи руководители Росфиннадзора и его территориальных органов в установленном порядке при наличии оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства принимают решения о списании в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями.
В соответствии с п. 2 ст. 284.1 Кодекса руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) в установленном порядке имеют право списывать в бесспорном порядке:
суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других предусмотренных случаях;
суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;
суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил.
Приостановление операций по счетам в кредитных организациях.
Право руководителей органов Федерального казначейства и их заместителей (в соответствии с их полномочиями) в установленном порядке приостанавливать операции по счетам в кредитных организациях сроком до одного месяца предусматривалось в ранее действовавшей редакции ст. 284 Кодекса.
Согласно п. 3 действовавшей редакции указанной статьи руководители Федерального казначейства, его территориальных органов (в соответствии с их полномочиями) имеют право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством РФ случаях в порядке, установленном Правительством РФ, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.
Наложение штрафа.
В соответствующих статьях Кодекса речь идет о наложении административного штрафа, предусмотренного КоАП РФ, т.е. о применении мер ответственности за совершение административных правонарушений. Как указано в п. 2 ст. 284 Кодекса, полномочием привлекать к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ наделены руководители Росфиннадзора и его территориальных органов. Согласно п. 2 ст. 284.1 Кодекса руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) имеют право составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов.
Начисление пени.
Пени являются правовосстановительной мерой принуждения, устанавливаются и применяются в целях возмещения ущерба, причиненного бюджетной системе.
В пункте 1 ст. 284 Кодекса предусмотрено, что руководители ФОИВ и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ имеют право в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.
Согласно п. 2 ст. 284.1 Кодекса руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) в установленном порядке имеют право взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.
Иные меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства РФ.
Речь идет прежде всего об уголовной ответственности, установленной соответствующими статьями УК РФ.
Следует отметить, что меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ могут быть предусмотрены не только Кодексом, КоАП РФ и УК РФ, но и иными законодательными актами. Например, ст. 70 Закона о федеральном бюджете на 2007 г. устанавливалась ответственность российских юридических лиц за использование не по целевому назначению бюджетных кредитов (см. комментарий к ст. 289 Кодекса).