1. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса .
2. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации .
Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации .
Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год .
3. Проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.
При этом допускается утверждение на плановый период нераспределенного между субъектами Российской Федерации объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в размере не более 15 процентов общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20 процентов общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.
Размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации бюджету каждого субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и первый год планового периода не может быть меньше размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденного соответственно на первый год планового периода и второй год планового периода в федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.
4. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации .
Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации не допускается.
5. Пункт утратил силу с 1 января 2008 года - Федеральный закон от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ.
6. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя .
7. В составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации могут быть выделены дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Объем указанных дотаций не может превышать 10 процентов объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации .
Особенности расчета указанных дотаций определяются методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации .
Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации могут быть установлены особенности перечисления и (или) использования указанных дотаций .
8. Министерство финансов Российской Федерации до 1 августа текущего финансового года направляет в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и до 20 августа текущего финансового года проводит сверку указанных исходных данных с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации .
Внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период после 20 августа текущего финансового года не допускается .
Абзац утратил силу с 1 января 2008 года - Федеральный закон от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ.
Внесение изменений во внесенный Правительством Российской Федерации в Государственную Думу проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период без внесения соответствующих изменений и дополнений в методику распределения указанных дотаций не допускается .
9. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации для краев, областей, в состав которых входят автономные округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края, области, если иное не установлено федеральным законом о федеральном бюджете и договором (соглашением) между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономного округа .
В отношении краев, областей и автономных округов, решение об объединении которых в новый субъект Российской Федерации принято соответствующим федеральным конституционным законом, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации для краев, областей, в состав которых входят автономные округа, рассчитываются для бюджета края, области и бюджетов автономных округов раздельно до 1 января 2009 года, если иное не установлено указанным федеральным конституционным законом .
Комментарий к статье 131 Бюджетного Кодекса РФ
Следует отметить, что в ст. 6 БК РФ <1> закреплено лишь общее понятие дотаций.
--------------------------------
<1> Бюджетный кодекс РФ (в редакции от 24.07.2007) // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823. В ранее действовавшей редакции БК РФ до 26.04.2007 субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов (п. 10 ст. 6 БК РФ); субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (п. 11 ст. 6 БК РФ). См.: Бюджетный кодекс РФ (в редакции от 26.04.2007) // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.
Следует отметить, что данное понятие сильно отличается от того, которое было ранее, что связано с отграничением законодателем понятия публично-правового образования и органа государственной власти, а также их полномочий <1>.
--------------------------------
<1> В частности, законодателем выделяются понятия "публичные обязательства", "финансовые органы" и др. См.: Бюджетный кодекс РФ (в редакции от 24.07.2007) // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
Ранее под дотацией понимались бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе (п. 9 ст. 6 БК РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Бюджетный кодекс РФ (в редакции от 26.04.2007) // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823. Примечательно, что в редакции Бюджетного кодекса от 23.12.2003 содержалось несколько иное понятие дотаций и предусматривалось, что они направлялись на покрытие текущих расходов бюджета.
В существующей редакции БК РФ законодатель, закрепляя понятия форм межбюджетных трансфертов, пошел по иному пути: вместо общих понятий субсидии и субвенции он предлагает обращаться к статьям БК РФ, устанавливающим порядок передачи средств из федерального бюджета, бюджета субъекта и местного бюджета.
В рамках комментируемой статьи данный механизм сильно отличается от ранее действовавшего.
Так, если ранее закреплялось, что "Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации" <1>, то в настоящее время речь идет о том, что "дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предусматриваются в составе федерального бюджета" и "образуют Фонд поддержки субъектов". Последняя формулировка, на наш взгляд, является наиболее точной, так как БК РФ предусматривает, что бюджет - это форма образования и расходования денежных средств (см. ст. 6 БК РФ) <2>.
--------------------------------
<1> Бюджетный кодекс РФ (в редакции от 30.12.2006) // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
<2> Бюджетный кодекс РФ (в редакции от 24.07.2007) // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
Примечательно, что формула, по которой определяется общий объем предоставляемых дотаций, в целом осталась прежней.
К сожалению, в рамках статьи, на наш взгляд, присутствует ошибка законодателя. Так, в п. 3 речь идет о "проекте предоставляемых дотаций", тогда как в ст. 184.2 БК РФ говорится о том, что совместно с проектом закона о бюджете предоставляются "методики (проекты методик) распределения межбюджетных трансфертов".
Закрепляя понятие уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ, законодатель таким образом выделяет самостоятельную разновидность трансфертов - дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (например, структуру и численность населения, социально-экономические, географические, климатические и др.).
Другой комментарий к статье 131 БК РФ
1 - 2. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ предусмотрено ст. 26.18 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 4 июля 2003 г.).
В соответствии с п. 1 указанной статьи выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПС).
Об образовании в составе федерального бюджета ФФФПС в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ говорилось и в ранее действовавшей редакции п. 1 комментируемой статьи. Однако в связи с введением понятий, характеризующих конкретные виды межбюджетных трансфертов (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, межбюджетные субсидии, субвенции), Законом 2007 г. N 63-ФЗ ограничена сфера применения понятий "фонды" указанием на их общую увязку с теми или иными видами межбюджетных трансфертов, чем исключено методически некорректное и допускающее неоднозначное толкование использование выражений "зачисление в фонд" или "предоставление межбюджетных трансфертов из фонда".
Методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации утверждена Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. N 670 "О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации" (в ред. Постановления Правительства РФ от 18 сентября 2006 г. N 580) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 48. Ст. 4797; 2006. N 39. Ст. 4088.
В пункте 2 комментируемой статьи установлено, что объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.
Законом о федеральном бюджете на 2008 - 2010 гг. утверждено распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на 2008 г. согласно приложению 37 к названному Закону (общая сумма дотаций 328647,6 млн. руб.), на 2009 - 2010 гг. - согласно приложению 38 к Закону (общая сумма дотаций 350995,7 и 373810,4 млн. руб. соответственно).
3. Согласно ч. 2 ст. 26.18 Закона об организации органов власти субъектов РФ распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ между субъектами РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете.
В соответствии с п. 3 комментируемой статьи проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ между субъектами РФ должен вноситься в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В пункте 4 ст. 192 Кодекса установлено, что одновременно с проектом данного федерального закона в Государственную Думу вносятся методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов между субъектами РФ в очередном финансовом году и плановом периоде.
Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ между субъектами РФ согласно п. 3 комментируемой статьи подлежит утверждению при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении. Данное положение закреплено и в п. 2 ст. 205 Кодекса.
Законом 2007 г. N 63-ФЗ введена норма, согласно которой нераспределенный между субъектами РФ объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ не может превышать 15% общего утвержденного объема указанных дотаций на первый год планового периода и 20% общего утвержденного объема указанных дотаций на второй год планового периода.
4. Нормы п. 4 комментируемой статьи согласуются с положениями ч. 2 ст. 26.18 Закона об организации органов власти субъектов РФ, согласно которым:
дотации из ФФФПС распределяются между субъектами РФ, расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, определенный в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам субъектов РФ по методике, утверждаемой в соответствии с федеральным законом;
использование при определении расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов консолидированного бюджета субъекта РФ не допускается.
5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливал, что уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с учетом дотаций из ФФФПС не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из указанного фонда, который до распределения дотаций ФФФПС имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности (следует отметить, что ч. 3 ст. 42 Закона о федеральном бюджете на 2007 г. устанавливалось, что п. 5 комментируемой статьи применяется с учетом особенностей расчета дотаций из ФФФПС, установленных Правительством РФ).
Приведенная норма утратила силу в соответствии с Законом 2007 г. N 63-ФЗ. Данная поправка внесена во исполнение Бюджетного послания Президента РФ на 2007 г., в котором отмечалось, что следует усовершенствовать методику распределения дотаций из ФФФПС, с тем чтобы снизить иждивенческие настроения и повысить мотивацию регионов к развитию собственной налоговой базы. Это может быть достигнуто в том числе путем изменения порядка расчета указанных дотаций, не предусматривая их сокращения в случае достижения субъектом РФ более высоких относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития.
6. Согласно Методике распределения дотаций из ФФСП, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. N 670, уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ до распределения дотаций из ФФФПС определяется по формуле:
БО = ИНП / ИБР ,
i i i
где БО - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до
i распределения дотаций из ФФФПС;
ИНП - индекс налогового потенциала субъекта РФ;
i
ИБР - индекс бюджетных расходов субъекта РФ.
i
Индекс налогового потенциала - это относительная (по сравнению со средним по России уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта РФ. Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов РФ в расчете на душу населения или в абсолютном размере. Индекс налогового потенциала рассчитывается согласно приложению 1 к названной Методике.
Индекс бюджетных расходов - это относительная (по сравнению со средним по России уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий. Индекс бюджетных расходов применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов РФ в расчете на душу населения или в абсолютном размере. Индекс бюджетных расходов рассчитывается согласно приложению 2 к названной Методике.
Как отмечалось в Основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2008 - 2010 гг., новацией в проекте федерального бюджета на 2008 - 2010 гг. являются критерии определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется исходя из достижения минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ, что обеспечивает необходимые гарантии субъектам РФ в исполнении их расходных обязательств.
Уровень различия между 10 наиболее финансово обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами РФ по уровню бюджетных возможностей до межбюджетного выравнивания из федерального бюджета превышает почти в 14 раз. При этом из года в год дифференциация уровня бюджетной обеспеченности возрастает. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета в высокоразвитых субъектах РФ, являющихся, как правило, регионами-донорами. В условиях роста дифференциации социально-экономического развития субъектов РФ и доходной базы их бюджетов возрастает роль дотаций на выравнивание условий социально-экономического развития регионов.
Начиная с 2008 г. предусматривается увеличение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, позволяющего не снижать по сравнению с 2007 г. минимальный уровень бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов РФ. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности предусматривается увеличить до 328,6 млрд. руб., или на 26,2%, что позволит определить минимальный уровень выравнивания бюджетной обеспеченности исходя из средней величины этого показателя по субъектам РФ без учета 10 самых высокообеспеченных и 10 самых низкообеспеченных и сократить показатель различия между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами РФ с 13,4 до 3,4 раза.
Рост дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности позволит обеспечить выполнение субъектами РФ своих полномочий, в том числе по созданию финансовой основы реализации муниципальной реформы.
В среднесрочной перспективе предусмотрено формирование объема дотаций на выравнивание исходя из вышеназванных принципов.
Начиная с 2008 г. изменяется расчет индекса налогового потенциала с целью повышения объективности определения бюджетной обеспеченности регионов и совершенствования механизма стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы.
7. Пункт 7 комментируемой статьи предусматривает возможность выделения в составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ дотаций, отражающих отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. При этом установлено, что объем таких дотаций не может превышать 10% объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
8. В пункте 8 комментируемой статьи установлена процедура сверки Минфином России с исполнительными ОГВ субъектов РФ исходных данных для проведения расчетов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период. Порядок проведения сверки устанавливает Минфин России. Следует отметить, что до внесения изменений Законом 2007 г. N 63-ФЗ Минфин России обязан был направлять указанные исходные данные в исполнительные ОГВ субъектов РФ до 1 августа текущего финансового года и проводить их сверку до 1 октября.
При этом п. 8 комментируемой статьи устанавливает запрет: на внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период после 20 июля текущего финансового года;
на внесение изменений во внесенный Правительством РФ в Государственную Думу проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период без внесения соответствующих изменений и дополнений в методику распределения указанных дотаций.
9. В соответствии с п. 9 комментируемой статьи дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ для краев, областей, в состав которых входят автономные округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края, области. При этом предусмотрено, что федеральным законом о федеральном бюджете и договором (соглашением) между ОГВ края, области и ОГВ автономного округа могут быть установлены иные правила расчета и зачисления в бюджеты субъектов РФ указанных дотаций.
Изменениями, внесенными Законом 2007 г. N 63-ФЗ, установлено специальное правило расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в отношении краев, областей и автономных округов, решение об объединении которых в новый субъект РФ принято соответствующим федеральным конституционным законом. При этом предусмотрено, что федеральным конституционным законом могут быть предусмотрены изъятия из данного правила.