1. Ведение Государственной долговой книги Российской Федерации осуществляет Министерство финансов Российской Федерации.
В Государственную долговую книгу Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий) Российской Федерации, о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация.
Информация о государственных внутренних долговых обязательствах Российской Федерации вносится в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства.
Информация о государственных внешних долговых обязательствах Российской Федерации вносится в Государственную долговую книгу Российской Федерации в течение пяти рабочих дней с момента поступления в Министерство финансов Российской Федерации соответствующих документов, подтверждающих возникновение указанных обязательств.
Объем информации и порядок ее внесения в Государственную долговую книгу Российской Федерации определяются Министерством финансов Российской Федерации.
2. Ведение государственной долговой книги субъекта Российской Федерации, муниципальной долговой книги осуществляется соответственно финансовым органом субъекта Российской Федерации, финансовым органом муниципального образования.
Информация о долговых обязательствах вносится указанными органами в государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации или муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства.
3. В государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств субъекта Российской Федерации по видам этих обязательств, о дате их возникновения и исполнения полностью или частично, формах обеспечения обязательств, а также другая информация, состав которой, порядок и срок ее внесения в государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации устанавливаются финансовым органом субъекта Российской Федерации.
Отнесение долговых обязательств субъекта Российской Федерации к внешнему или внутреннему долгу при их учете в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации осуществляется в валюте долга, в которой определено денежное обязательство при его возникновении, исходя из установленных настоящим Кодексом определений внешнего и внутреннего долга.
В государственной долговой книге субъекта Российской Федерации в том числе учитывается информация о просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств субъекта Российской Федерации.
4. В муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств муниципального образования по видам этих обязательств, о дате их возникновения и исполнения полностью или частично, формах обеспечения обязательств, а также другая информация, состав которой, порядок и срок ее внесения в муниципальную долговую книгу устанавливаются местной администрацией.
Учет долговых обязательств муниципального образования в муниципальной долговой книге осуществляется в валюте долга, в которой определено денежное обязательство при его возникновении, исходя из установленных настоящим Кодексом определений внешнего и внутреннего долга.
В муниципальной долговой книге муниципального образования в том числе учитывается информация о просроченной задолженности по исполнению муниципальных долговых обязательств.
5. Информация о долговых обязательствах муниципального образования, отраженных в муниципальной долговой книге, подлежит передаче в финансовый орган соответствующего субъекта Российской Федерации. Объем информации, порядок и сроки ее передачи устанавливаются финансовым органом соответствующего субъекта Российской Федерации.
Ответственность за достоверность данных о долговых обязательствах муниципального образования, переданных в финансовый орган соответствующего субъекта Российской Федерации, несет финансовый орган муниципального образования.
6. Информация о долговых обязательствах субъекта Российской Федерации, отраженная в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации, а также информация о долговых обязательствах муниципальных образований в данном субъекте Российской Федерации подлежит передаче Министерству финансов Российской Федерации финансовым органом субъекта Российской Федерации. Объем передаваемой информации, порядок и сроки ее передачи устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации.
Ответственность за достоверность переданных Министерству финансов Российской Федерации данных о долговых обязательствах субъекта Российской Федерации и его муниципальных образований несет финансовый орган субъекта Российской Федерации.
Комментарий к статье 121 Бюджетного Кодекса РФ
В соответствии с комментируемой статьей должна вестись Государственная долговая книга Российской Федерации, государственная долговая книга субъекта Российской Федерации, муниципальная долговая книга.
Статья представлена в новой редакции и уточняет полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований (Минфина РФ, финансового органа субъекта РФ, местной администрации) по поводу правил отражения информации и ведения соответствующей долговой книги, а также по поводу порядка и сроков передачи информации о долговых обязательствах соответственно муниципальными образованиями субъектам РФ и последними Российской Федерации.
* * *
Возникающие в процессе осуществления государственного и муниципального кредита общественные отношения имеют сложный характер и регулируются нормами ряда отраслей права: гражданского, финансового и международного.
Данные общественные отношения могут быть разделены на группы.
В соответствии со ст. 98, 99 и 100 БК РФ долговые обязательства Российской Федерации возникают из отношений, связанных с заключенными кредитными соглашениями и договорами от имени Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования. Данные отношения регулируются нормами гражданского права. В то же время они имеют специфические черты, обусловленные тем, что привлекаемые таким образом денежные средства направляются на погашение бюджетного дефицита, являются одним из источников его финансирования. В связи с этим можно сказать и о финансовом характере возникающих при этом отношений. Так, с одной стороны, в данных отношениях в роли заемщика всегда выступают уполномоченные исполнительные органы на федеральном, региональном или муниципальном уровнях. Они наделены правом получать кредиты не только у банков, иных кредитных организаций, что предусмотрено нормами гражданского права (ст. 819 ГК РФ), но и у иностранных государств, международных организаций. Эти отношения регулируются нормами финансового права и международно-правовыми договорами. Такого рода привлечения дополнительных средств возможны только в соответствии с утвержденным законом (решением) органов представительной власти о бюджете на очередной финансовый год.
Если в кредитных соглашениях, заключенных от имени Российской Федерации, кредиторами выступают кредитные организации, иностранные государства и международные финансовые организации, то кредиторами субъекта Федерации могут выступать также физические и юридические лица, не являющиеся кредитными организациями.
Важнейшим основанием возникновения государственного и муниципального долга являются государственные и муниципальные заимствования, с помощью которых обеспечивается формирование государственного долга, а также покрытие дефицита бюджета. Следовательно, данные заимствования имеют целевой характер, деньги, поступившие в бюджет в результате займов, не могут быть использованы на другие цели. Складывающиеся отношения между Российской Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием как заемщиками и заимодавцем - гражданином или юридическим лицом - регулируются нормами гражданского права (например, нормы § 1 гл. 42 ГК РФ, в том числе ст. 817), а также нормами финансового права. Так, в отличие от гражданских отношений в финансовых отношениях по государственному (муниципальному) кредиту: 1) заимодавцами могут выступать иностранные государства и международные финансовые организации; 2) проводимые займы носят строго целевой характер; 3) заемщиком выступают уполномоченные государством органы; 4) порядок и условия их проведения, размещения и погашения предусматриваются в специально принятом нормативно-правовом акте, а также в законе о бюджете на текущий год, в котором учитываются не только общие размеры государственного долга, но и выделяемые бюджетные средства на погашение имеющейся задолженности по займам.
Бюджетный кодекс РФ установил, что долговые обязательства государства могут выступать в форме предоставления государственных и муниципальных гарантий по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами. Спецификой возникающих отношений является то, что в отличие от банковской гарантии, регулируемой нормами гражданского права, в финансовых отношениях гарантом выступает государство. Оно в одностороннем порядке четко определяет условия и порядок предоставления названной гарантии, что требует соответствующего утверждения в нормативно-правовом акте. Поскольку это влечет возникновение государственного (муниципального) долга, постольку в случае неисполнения обязательств лицами, которым она была предоставлена, государство или муниципальное образование как гаранты погашают возникшую задолженность за счет бюджетных средств. Как отмечалось ранее, в целях укрепления финансовой дисциплины, создания обоснованного механизма предоставления гарантий или поручительств Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам гарантии или поручительства не предоставляются организациям, имеющим задолженность по платежам в федеральный бюджет либо государственные внебюджетные фонды.
Ранее отмечалось, что государственные гарантии, будучи формой государственного (муниципального) долга, выступают как договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерацией. Следовательно, государственная гарантия - категория, предусмотренная нормами БК РФ, но базирующаяся на принципах гражданского права.
Основанием возникновения государственного и муниципального долга в соответствии с БК РФ являются соглашения и договоры (в том числе международные), заключенные от имени Российской Федерации или субъекта Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации или субъекта Федерации прошлых лет. В данном случае используется механизм новации долга, то есть соглашения сторон по замене старого долгового обязательства на новое. В БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. При согласии кредитора реструктуризация может включать также частичное списание либо сокращение суммы основного долга.
Бюджетный кодекс РФ также устанавливает порядок, предусматривающий исключение реструктурированных сумм из обслуживания долговых обязательств в текущем году и перенос сроков их погашения на следующие годы.
Общественные отношения, складывающиеся в процессе предоставления или получения Российской Федерацией кредитов от кредитных организаций, иностранных государств, международных организаций или иных субъектов международного права, а также отношения между Российской Федерацией и названными субъектами в связи с предоставлением гарантий, а также отношения, возникающие в процессе пролонгации и реструктуризации внешних долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет, регламентируются нормами гражданского права. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что такая категория гражданского права, как "гарантия", используется государством (муниципальным образованием) как инструмент урегулирования общественных отношений, складывающихся в процессе образования, функционирования и погашения государственного и муниципального долга, то есть гражданско-правовые отношения выполняют как бы "служебную роль" по отношению к финансово-правовым отношениям. Это связано со следующим:
1. Привлечение государством дополнительных средств в названных ранее формах имеет иные цели, чем в отношениях, регулируемых нормами гражданского права.
2. В финансовых отношениях дополнительные денежные ресурсы используются для погашения бюджетного дефицита, то есть направляются на финансирование общесоциальных программ.
3. Заключению перечисленных выше договоров и соглашений предшествует издание нормативно-правового акта, в котором предусматриваются порядок, условия, сроки и цели их заключения, уполномоченные государством (муниципальным образованием) органы. К таким актам относится, в частности, закон о бюджете на текущий год.
4. Специфика финансовых правоотношений, складывающихся в области государственного и муниципального кредита, заключается также в том, что в названных отношениях, как и в иных финансовых отношениях, одной из сторон является государство или муниципальное образование, которые в данном случае выступают в роли должника, заемщика, гаранта. Несмотря на это, именно публичный субъект в одностороннем порядке определяет условия проведения государственных или муниципальных займов, предоставления гарантий, что обусловлено государственно-властным, императивным характером финансово-правовых норм. Юридические и физические лица, добровольно вступившие в названные правоотношения, обязаны выполнять все условия займа, полученной гарантии.
К сфере государственного кредита относятся, в частности, отношения между Правительством РФ и кредитными организациями, Центральным банком РФ; отношения между Российской Федерацией и ее субъектами по поводу привлечения дополнительных средств в бюджет, а также погашения возникшей задолженности. Субъектами правоотношений по государственному кредиту являются Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Банк России. На другой стороне в данных правоотношениях могут выступать граждане, организации, банки и иные субъекты. Названные отношения регулируются нормами финансового права.
Другой комментарий к статье 121 БК РФ
1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи Государственную долговую книгу РФ ведет Минфин России. Данное бюджетное полномочие закреплено и в ст. 165 Кодекса, а также в п. 5.3.15 Положения о Минфине России.
Отражение в Государственной долговой книге РФ предоставления и исполнения государственных гарантий предусмотрено как в п. 1 комментируемой статьи, так и в п. 5 ст. 116 Кодекса.
Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 120 Кодекса), Государственная долговая книга РФ - это общее понятие, охватывающее государственные долговые книги внутреннего и внешнего долга РФ.
В пункте 1 комментируемой статьи установлено, что информация вносится в Государственную долговую книгу РФ: о государственных внутренних долговых обязательствах России - в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства; государственных внешних долговых обязательствах России - в течение пяти рабочих дней с момента поступления в Минфин России соответствующих документов, подтверждающих возникновение указанных обязательств. В ранее действовавшей редакции п. 1 комментируемой статьи устанавливался единый срок - не позднее трех дней с момента возникновения соответствующего обязательства.
Постановлением Правительства России от 21 апреля 2005 г. N 244 утверждено Положение о составе, порядке и сроках представления информации о долговых обязательствах для внесения в Государственную долговую книгу Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 17. Ст. 1575.
Названное Положение определяет состав, порядок и сроки представления информации о долговых обязательствах, существующих в форме государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени России, включая обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления (в том числе легковых автомобилей), целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, чеков "Урожай-90", целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей, обязательств государства перед сдатчиками сельскохозяйственной продукции, а также в форме кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени России как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, договоров о предоставлении России государственных гарантий, договоров и соглашений о получении Россией бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы страны, соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени России, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств России прошлых лет для внесения в Государственную долговую книгу.
Приказом Минфина России от 23 августа 2006 г. N 107н утвержден Порядок ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации <1>, который разработан с целью определения процедуры ведения Государственной долговой книги РФ, обеспечения контроля за полнотой учета, своевременностью обслуживания и исполнения долговых обязательств и устанавливает требования по структуре Долговой книги, а также по порядку ведения и хранения Долговой книги.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2006. 4 октября.
2. Согласно п. 2 комментируемой статьи ведение государственной долговой книги субъекта РФ, муниципальной долговой книги является полномочием соответственно финансового органа субъекта РФ, финансового органа муниципального образования.
В пункте 2 статьи также определен срок внесения информации о долговых обязательствах в государственную долговую книгу субъекта РФ или муниципальную долговую книгу - не позднее пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства. В ранее действовавшей редакции п. 1 комментируемой статьи устанавливался иной срок - не позднее трех дней с момента возникновения соответствующего обязательства.
3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи в государственную долговую книгу субъекта РФ в обязательном порядке должны вноситься сведения об объеме долговых обязательств субъекта РФ по видам этих обязательств, о дате их возникновения и исполнения полностью или частично, формах обеспечения обязательств. Отражение в государственной долговой книге субъекта РФ предоставления и исполнения государственных гарантий субъекта РФ предусмотрено также в п. 5 ст. 117 Кодекса. Состав иной информации о долговых обязательствах субъекта РФ, порядок и срок ее внесения в государственную долговую книгу субъекта РФ устанавливает финансовый орган субъекта РФ.
В пункте 3 статьи также содержится правило, в соответствии с которым долговые обязательства субъекта РФ при их учете подлежат отнесению к внешнему или внутреннему долгу субъекта РФ. Так, должны учитываться валюта долга, в которой определено денежное обязательство при его возникновении, а также определения понятий внешнего и внутреннего долга, данные в ст. 6 Кодекса:
внешний долг - это обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед Россией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);
внутренний долг - это обязательства, возникающие в валюте РФ, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед Россией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).
В силу п. 3 комментируемой статьи в государственной долговой книге субъекта РФ подлежит учету наряду с прочим информация о просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств субъекта РФ.
4. В п. 4 комментируемой статьи установлено, что в муниципальную долговую книгу в обязательном порядке должны вноситься сведения об объеме долговых обязательств муниципального образования по видам этих обязательств, о дате их возникновения и исполнения полностью или частично, формах обеспечения обязательств. Отражение в муниципальной долговой книге предоставления и исполнения муниципальных гарантий предусмотрено также в п. 5 ст. 117 Кодекса. Состав иной информации о долговых обязательствах муниципального образования, порядок и срок ее внесения в муниципальную долговую книгу устанавливает местная администрация.
В соответствии с п. 4 комментируемой статьи долговые обязательства муниципального образования подлежат учету в муниципальной долговой книге в валюте долга, в которой определено денежное обязательство при его возникновении.
Согласно п. 4 комментируемой статьи в муниципальной долговой книге муниципального образования подлежит учету наряду с прочим информация о просроченной задолженности по исполнению муниципальных долговых обязательств.
5. Как говорилось выше, в ранее действовавшей редакции ст. 120 Кодекса (т.е. до внесения изменений Законом 2007 г. N 63-ФЗ) устанавливалась единая система учета и регистрации государственных заимствований России, ее субъектов и муниципальных заимствований. В п. 1 указанной статьи была предусмотрена процедура регистрации субъектами РФ, муниципальными образованиями своих заимствований в Минфине России.
В действующей редакции п. п. 5 и 6 комментируемой статьи взамен этой процедуры предусмотрена:
передача местной администрацией муниципального образования информации о долговых обязательствах муниципального образования, отраженной в муниципальной долговой книге, в финансовый орган соответствующего субъекта РФ. Объем информации, порядок и сроки ее передачи устанавливает финансовый орган соответствующего субъекта РФ;
передача финансовым органом субъекта РФ информации о долговых обязательствах субъекта РФ, отраженной в государственной долговой книге субъекта РФ, а также информации о долговых обязательствах муниципальных образований в данном субъекте РФ Минфину России. Объем информации, порядок и сроки ее передачи устанавливает Минфин России.
Ответственность за достоверность данных о долговых обязательствах муниципального образования, переданных в финансовый орган соответствующего субъекта РФ, возлагается на финансовый орган муниципального образования. Ответственность за достоверность переданных Минфину России данных о долговых обязательствах субъекта РФ и его муниципальных образований возлагается на финансовый орган субъекта РФ.
Бюджетные полномочия Минфина России по учету представляемой органами, ведущими государственные долговые книги субъектов РФ, информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих государственных долговых книгах субъектов РФ и муниципальных долговых книгах муниципальных образований, закреплены в ст. 165 Кодекса, а также в п. 5.3.15 Положения о Минфине России.
Приказом Минфина России от 21 декабря 2004 г. N 119н утвержден Порядок передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженных в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований <1>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2005. 10 февраля.
Названный Порядок определяет состав, сроки и форму представления Минфину России информации о долговых обязательствах, отраженных в государственной долговой книге субъекта РФ и муниципальных долговых книгах муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ, существующих в форме:
государственных займов субъекта РФ, муниципальных займов муниципальных образований, осуществленных путем выпуска государственных ценных бумаг субъекта РФ, муниципальных ценных бумаг;
кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта РФ или муниципального образования как заемщика;
договоров/соглашений о предоставлении субъектом РФ государственных гарантий субъекта РФ и муниципальными образованиями муниципальных гарантий;
договоров и соглашений о получении субъектом РФ, муниципальными образованиями бюджетных ссуд и/или бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
иных долговых обязательств, внесенных в государственную долговую книгу субъекта РФ, муниципальные долговые книги муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ, нормативными правовыми актами субъекта РФ, муниципальных образований.
Приказом Минфина России от 10 июня 2005 г. N 71н утверждены Указания по форме представления входящих в файл показателей, составляющих информацию из долговых книг, предназначенную для передачи Министерству финансов Российской Федерации в электронном виде <1>, которые определяют форму представления этих показателей, установленных названным выше Порядком, утвержденным Приказом Минфина России от 21 декабря 2004 г. N 119н.
--------------------------------
<1> СПС "КП".