(Утратила силу с 4 августа 2013 года - Федеральный закон от 23 июля 2013 года N 252-ФЗ)
Комментарий к статье 284 Бюджетного Кодекса РФ
В ст. 284 главы 28 Бюджетного кодекса закреплены права руководителей федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов, руководителей Федерального казначейства и его территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ. Перечисленные органы государственной власти вправе осуществлять:
- списание в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, выданной на возвратной основе, срок возврата которых истек;
- списание в бесспорном порядке суммы процентов (плату) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленной на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;
- взыскание в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
- списание в бесспорном порядке суммы предоставленных субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями;
- принятие решения о списании в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями;
- выносить руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- привлекать к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ;
- приостанавливать операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.
Другой комментарий к статье 284 БК РФ
1. Комментируемая статья полностью изложена в новой редакции в соответствии с Законом 2004 г. N 182-ФЗ.
Полномочия федеральных ОГВ в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ пересмотрены и систематизированы исходя из их полномочий в области финансового контроля. Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, внесенные изменения, во-первых, позволят обеспечить выполнение требования Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <1> о приведении законодательства РФ в соответствие с положениями нормативных правовых актов, проводящих административную реформу, а во-вторых, обеспечат условия функционирования государственной системы в области бюджетного процесса. Вносимые изменения подготовлены также с учетом Постановления КС России от 17 июня 2004 г. N 12-П, признавшего не соответствующими Конституции РФ положения Кодекса, регулирующего вопросы ответственности участников бюджетного процесса.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
В пункте 10 Постановления Пленума ВАС России от 22 июня 2006 г. N 23 арбитражным судам при применении положений абз. 4 п. 1 комментируемой статьи, ст. ст. 290 и 291 Кодекса, устанавливающих ответственность заемщика по договору о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе в виде взыскания пеней за несвоевременные возврат заемных средств и уплату процентов за пользование этими средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки, предписано исходить из того, что данная ответственность является по правовой природе гражданско-правовой, т.е. законной неустойкой (ст. 332 части первой ГК РФ).
При предъявлении кредитором требования о взыскании пеней и процентов за пользование чужими денежными средствами в соответствии с п. 1 ст. 811 части второй ГК РФ, в том числе в форме взыскания повышенных процентов, удовлетворению подлежит только одно требование. Иное регулирование, предусматривающее одновременное взыскание пеней и процентов, может быть установлено законом или договором, в том числе путем придания пеням штрафного характера.
2. В соответствии с п. 1 ст. 268 Кодекса Росфиннадзор осуществляет финансовый контроль над использованием средств федерального бюджета и средств федеральных ГВБФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов. В пункте 2 указанной статьи предусмотрено, что Росфиннадзор осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
Как установлено в ч. 1 ст. 23.7 КоАП РФ (здесь и далее в ред. от 28 декабря 2004 г. <1>), ФОИВ, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 "Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов", 15.15 "Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе" и 15.16 "Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами" КоАП РФ (в ред. от 30 декабря 2006 г. <2>), в отношении получателей средств федерального бюджета и получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов ГВБФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1. Ч. 1. Ст. 9.
<2> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 33.
Согласно ч. 2 ст. 23.7 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях от имени указанного органа вправе:
1) руководитель ФОИВ, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, его заместители;
2) руководители структурных подразделений ФОИВ, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители;
3) руководители территориальных органов ФОИВ, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители.
В пункте 11 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ предусмотрено, что должностные лица органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, также вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4 "Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)", ч. 1 ст. 19.5 "Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)", ст. 19.6 "Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения" и ст. 19.7 "Непредставление сведений (информации)" КоАП РФ.
Приказом Росфиннадзора от 17 ноября 2004 г. N 102 "О должностных лицах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях" <1> установлено, что правом на составление протоколов об административных правонарушениях в соответствии с ч. ч. 1 - 3 ст. 28.3 КоАП РФ в Росфиннадзоре обладают следующие должностные лица:
--------------------------------
<1> Российская газета. 2004. 10 декабря.
руководитель Росфиннадзора, его заместители;
начальники управлений центрального аппарата Росфиннадзора, их заместители;
руководители территориальных органов Росфиннадзора, их заместители;
начальники отделов управлений центрального аппарата Росфиннадзора, их заместители;
начальники отделов территориальных органов Росфиннадзора, их заместители;
иные должностные лица Росфиннадзора и его территориальных органов, уполномоченные осуществлять контроль в бюджетно-финансовой сфере.
Приказом Росфиннадзора от 6 августа 2007 г. N 91 "О должностных лицах центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, при осуществлении функций по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере" <1> установлено, что правом на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 15.14, 15.15, 15.16, 17.7, 17.9, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. ст. 19.6, 19.7, 19.26, ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, при осуществлении функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере обладают следующие должностные лица отделов управлений центрального аппарата Росфиннадзора:
--------------------------------
<1> СПС "КП".
советники отделов управлений центрального аппарата Росфиннадзора;
ведущие консультанты отделов управлений центрального аппарата Росфиннадзора;
консультанты отделов управлений центрального аппарата Росфиннадзора;
главные государственные инспекторы отделов управлений центрального аппарата Росфиннадзора.
3. В соответствии со ст. 267 Кодекса Федеральное казначейство осуществляет контроль над:
непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;
непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;
соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Минфином России, возникновение у него денежных обязательств.
Согласно п. 6.7 Положения о Федеральном казначействе Федеральное казначейство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.
Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 281 Кодекса), Приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. N 35н утверждена Инструкция о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации. Следует иметь в виду, что названная Инструкция подлежит применению в части, не противоречащей изменениям, внесенным в Кодекс после ее издания.
Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2003 г. N 328 (в ред. Постановления Правительства РФ от 17 мая 2004 г. N 244) утверждены Правила приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 23. Ст. 2241; 2004. N 21. Ст. 2069.
Согласно п. 2 названных Правил приостановление операций по лицевым счетам производится в случаях, предусмотренных законодательством РФ, в том числе следующих:
а) непредставление в установленный срок отчетности и иных бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием средств федерального бюджета;
б) непредставление в установленный срок распорядителем и получателем средств федерального бюджета информации об источниках образования задолженности и показателях бюджетной классификации РФ, по которым должны быть произведены расходы федерального бюджета по исполнению требований, содержащихся в исполнительных листах;
в) непредставление в Минфин России в установленный срок главным распорядителем средств федерального бюджета платежных документов для исполнения требований, содержащихся в исполнительных листах судебных органов, либо документов, отменяющих или приостанавливающих исполнение судебных решений;
г) нарушение установленного Правительством РФ порядка учета обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета;
д) незакрытие федеральным учреждением счетов, открытых ему в учреждениях Банка России и (или) кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
В пункте 3 Правил предусмотрено, что, если в процессе исполнения федерального бюджета органом Федерального казначейства выявлено нарушение законодательства РФ, главному распорядителю, распорядителю и получателю средств федерального бюджета, допустившим это нарушение, направляется представление с требованием устранить нарушения по форме, утвержденной Минфином России. При неисполнении требования об устранении нарушения в течение пяти рабочих дней с даты получения представления главным распорядителем, распорядителем и получателем средств федерального бюджета орган Федерального казначейства в соответствии с п. 4 Правил принимает решение по форме, утвержденной Минфином России, о приостановлении операций по лицевым счетам до момента устранения нарушения.
Приказом Минфина России от 4 июля 2003 г. N 61н <1> утверждены формы представления об устранении нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и решения о приостановлении операций по лицевым счетам.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2003. 22 июля.
4. Обжалование действий (бездействия) ФОИВ в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ и их должностных лиц осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 25 "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" ГПК РФ или гл. 24 "Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц" АПК РФ в зависимости от того, является взыскатель юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или нет (а для индивидуального предпринимателя - также от того, нарушают ли обжалуемые действия (бездействие) органов, исполняющих судебные акты его права и законные интересы в предпринимательской и иной экономической сфере).
Обжалование действий (бездействия) указанных ФОИВ и их должностных лиц при производстве по делам об административных правонарушениях осуществляется в порядке, предусмотренном КоАП РФ или § 2 "Рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности" гл. 25 "Рассмотрение дел об административных правонарушениях" АПК РФ.
Согласно разъяснениям, данным в п. 11 Постановления Пленума ВАС России от 22 июня 2006 г. N 23, при рассмотрении заявлений должников о признании инкассовых поручений государственных органов в области применения мер принуждения не подлежащими исполнению арбитражным судам необходимо исходить из того, что факт оспаривания не лишает эти органы права на бесспорное списание как не возвращенных в установленный срок бюджетных средств и процентов за пользование ими, так и пеней за несвоевременный их возврат (просрочку уплаты процентов).
Установление запрета указанным органам производить бесспорное списание, а также приостановление взыскания по соответствующим инкассовым поручениям возможны только в порядке принятия обеспечительных мер.
При этом арбитражным судам предписано иметь в виду недопустимость принятия таких мер, если имеются достаточные основания полагать, что установление запрета на бесспорное списание может повлечь за собой утрату возможности взыскания с должника задолженности при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора. При отсутствии убедительных оснований полагать, что по окончании разбирательства по делу у должника будет достаточно средств для незамедлительного исполнения оспариваемых инкассовых поручений, суду надлежит удовлетворять ходатайство о приостановлении их исполнения только при условии предоставления заявителем встречного обеспечения в порядке, предусмотренном ст. 94 АПК РФ.
При рассмотрении дел об оспаривании действий судебных приставов-исполнителей о возвращении государственным органам в области применения мер принуждения принятых ими постановлений о взыскании за счет имущества должника невозвращенных заемных средств, платы за пользование этими средствами и пеней в п. 12 Постановления Пленума ВАС России от 22 июня 2006 г. N 23 арбитражным судам предписано исходить из следующего:
в рассматриваемых кредитных правоотношениях соответствующие государственные органы, согласно ст. 125 части первой ГК РФ, реализуют от имени публично-правового образования имущественное право кредитора на бесспорное взыскание задолженности, а не контрольные функции в рамках публично-правовых отношений, в силу чего принимаемые ими постановления о взыскании за счет имущества должника, не возвратившего заемные средства, не относятся к категории таких исполнительных документов, предусмотренных Законом об исполнительном производстве, как оформленные в установленном порядке требования органов, осуществляющих контрольные функции, о взыскании денежных средств;
названные постановления не могут быть отнесены и к категории исполнительных документов, предусмотренных Законом об исполнительном производстве, как постановления иных органов, поскольку в федеральном законе отсутствуют положения о придании таким постановлениям характера исполнительных документов.