Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования .
Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана .
Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.
Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.
По соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осуществления имущества.
Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает в Центральном банке Российской Федерации с учетом положений статей 38.2 и 156 настоящего Кодекса счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с соглашением, предусмотренным частью пятой настоящей статьи .
Комментарий к статье 215.1 Бюджетного Кодекса РФ
Статья 215.1 комментируемой главы Бюджетного кодекса предусматривает порядок исполнения бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджета субъектов РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, а также местного бюджета.
Исполнение бюджета представляет собой полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечение финансирования всех запланированных по бюджету расходов.
Принцип единства кассы, на основании которого исполняется бюджет, предполагает наличие единого счета бюджета. На едином счете формируются все доходы бюджета, и с него же осуществляются все расходы этого же бюджета.
До 1998 г. исполнение бюджета происходило через уполномоченные банки, в которых открывались специальные бюджетные счета, которые финансировали бюджетные учреждения и мероприятия по общегосударственным и региональным программам в соответствии с ассигнованиями, выделенными по бюджету, и куда зачислялись налоги, сборы и другие платежи хозяйствующих субъектов и физических лиц для пополнения доходной части бюджета.
Эта деятельность государства называется кассовым исполнением бюджета, порядок осуществления которого изменился ввиду того, что коммерческие банки не справились со своей задачей исполнения бюджета. Имея своей основной целью получение прибыли, они использовали пришедшие им на счета средства, в том числе бюджетные, а также поступающие в бюджет средства от налогов в коммерческих целях, что вызывало в стране кризис неплатежей и задержку выплат заработной платы.
В настоящее время кассовым обслуживанием исполнения бюджета бюджетной системы РФ занимается Федеральное казначейство РФ. Правовой режим Федерального казначейства определен Постановлением Правительства РФ N 703 от 01.12.2004 <1>, в силу которого Казначейство является органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
В целях перехода на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ в п. 5 ст. 14 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" N 126-ФЗ от 25.09.1997 <1> закреплено, что в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464.
Комментируемая статья Бюджетного кодекса закрепляет следующее положение с целью обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ: Федеральное казначейство вправе открыть в Центральном Банке РФ счета, посредством которых будут осуществляться все кассовые операции в рамках исполнения бюджетов. При этом исполнение операций по счетам будет происходить с учетом принципа единства кассы, который означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ. На стадии исполнения бюджетов могут быть привлечены кредитные организации на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе.
Другой комментарий к статье 215.1 БК РФ
В рамках проведения комплексной реформы бюджетного процесса в соответствии с Законом 2007 г. N 63-ФЗ в гл. 24 Кодекса, устанавливающую основы исполнения бюджетов, внесены изменения, реализующие принцип общего регулирования исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Кодексом при предоставлении полномочий по определению конкретного порядка исполнения бюджета соответствующему органу исполнительной власти. Соответственно, из Кодекса исключена гл. 25, посвященная исполнению федерального бюджета, с переносом ее норм, необходимых для исполнения федерального бюджета, в гл. 24 Кодекса.
Как отмечалось в пояснительной записке к проекту указанного Закона, предложен принцип иерархичности организации исполнения бюджетов, позволяющий, контролируя параметры утвержденного бюджета, обеспечить гибкость и вариантность детализации этих параметров главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. При этом финансовые органы будут иметь возможность выбора между сохранением действующей схемы организации исполнения бюджета на основе единой сводной бюджетной росписи и делегированием полномочий главным распорядителям бюджетных средств (в том числе дифференцированно, в зависимости от соблюдения главными распорядителями бюджетных средств стандартов исполнения бюджетов и (или) эффективности использования бюджетных средств).
Такой подход, по мнению авторов законопроекта, не форсируя изменений в исполнении бюджетов и сохраняя контроль над использованием бюджетных средств, позволяет начать поэтапное внедрение современных технологий финансового менеджмента, ориентирующихся на высокую степень самостоятельности и ответственности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.
В качестве переходного положения Законом 2007 г. N 63-ФЗ установлено, что бюджетные отношения, связанные с исполнением бюджетов бюджетной системы РФ в 2007 г., регулируются Кодексом без учета изменений, внесенных указанным Законом.
Полномочие Правительства РФ по обеспечению исполнения федерального бюджета закреплено в п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, а также в ст. 15 Закона о Правительстве РФ. ОГВ субъекта РФ, как установлено в п. 1 ст. 26.22 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 4 июля 2003 г.), самостоятельно организуют и осуществляют исполнение бюджета субъекта РФ в соответствии с общими принципами, установленными Кодексом. Исполнение местного бюджета согласно ч. 3 ст. 52 Закона о местном самоуправлении осуществляется ОМСУ самостоятельно с соблюдением требований, установленных Кодексом и названным Законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Там же (в ред. от 27 декабря 2005 г.) предусмотрено, что полномочия местной администрации поселения по контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.
Организация исполнения бюджета в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления ГВБФ). В п. 2 ст. 166.1 Кодекса предусмотрено, что в порядке, установленном Федеральным казначейством, отдельные функции финансовых органов субъектов РФ (финансовых органов муниципальных образований) по исполнению соответствующих бюджетов могут осуществляться органами Федерального казначейства на основании соглашений между ними и высшими исполнительными ОГВ субъектов РФ (местными администрациями муниципальных образований). Порядок возложения на органы Федерального казначейства функций по исполнению бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов регламентирован ст. 168 Кодекса.
Как установлено в ч. 2 комментируемой статьи, исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана, что является одним из нововведений Закона 2007 г. N 63-ФЗ. В соответствии с новой редакцией ст. 217 Кодекса дано новое определение сводной бюджетной росписи. Как отмечалось в пояснительной записке к проекту указанного Закона, включение в сводную бюджетную роспись бюджетных ассигнований по источникам финансирования дефицита бюджета в части выплат из бюджета позволит отразить в сводной бюджетной росписи все кассовые потоки из бюджета и установить единые процедуры при ее исполнении. Под кассовым планом согласно введенной ст. 217.1 Кодекса понимается прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году. По мнению авторов законопроекта, принятого в качестве Закона 2007 г. N 63-ФЗ, введение в качестве обязательного документа исполнения бюджета кассового плана позволит планировать как периоды кассовых разрывов, так и периоды наличия временно свободных средств бюджета и сформировать оперативную информацию для принятия эффективных решений по управлению средствами бюджета.
Согласно ч. 3 комментируемой статьи бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Выше говорилось (см. комментарий к ст. 28 Кодекса), что Законом 2007 г. N 63-ФЗ введены такие принципы бюджетной системы РФ, как принцип подведомственности расходов бюджетов и принцип единства кассы, содержание которых раскрыто в ст. ст. 38.1 и 38.2 Кодекса соответственно. Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами федеральных ОГВ, ОГВ субъектов РФ, муниципальными правовыми актами ОМСУ за пределами территории соответственно России, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.
В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ (т.е. проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета) осуществляет Федеральное казначейство. Полномочия Федерального казначейства по осуществлению в установленном порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации закреплены и в ст. 166.1 Кодекса, а также в п. 5.12 Положения о Федеральном казначействе. Основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ закреплены в ст. 241.1 Кодекса.
Следует отметить, что Постановлением КС России от 15 декабря 2006 г. N 10-П <1> ч. 4 комментируемой статьи, в соответствии с которой кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ осуществляется Федеральным казначейством, признана не противоречащей Конституции РФ, поскольку содержащаяся в ней норма предполагает, что Федеральное казначейство не вправе распоряжаться средствами бюджета субъекта РФ, определять направления их расходования и санкционировать выплаты с единого счета бюджета субъекта РФ, при том что проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта РФ и кассовым выплатам из него с обязательным предоставлением финансовому органу субъекта РФ отчетности о кассовом исполнении бюджета осуществляются Федеральным казначейством в целях централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий России по финансовому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений. Как указал КС России, необходимость обеспечения действенного и стабильного механизма защиты бюджетных прав субъектов РФ и их равноправия во взаимоотношениях с федеральными ОГВ в соответствии с требованиями Конституции РФ обусловливает определение основ порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов, основ взаимодействия Федерального казначейства и органов исполнительной власти субъектов РФ в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ, а также форм и мер ответственности Федерального казначейства за ненадлежащее исполнение возложенных на него функций по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов РФ на уровне федерального закона.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 2. Ст. 400.
Осуществление органами Федерального казначейства кассового обслуживания исполнения бюджетов ГВБФ закреплено как в ч. 4 комментируемой статьи, так и в ст. 148 Кодекса. Однако, как говорилось выше (см. комментарий к указанной статье), Законом 2007 г. N 63-ФЗ установлено, что данные нормы применяются только начиная с 1 января 2010 г.
Часть 5 комментируемой статьи предусматривает возможность передачи полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных ГВБФ субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, исполнительным ОГВ субъекта РФ. Передача указанных полномочий осуществляется на основании соглашения с исполнительным ОГВ субъекта РФ при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества. В соответствии с п. 2 ст. 241.1 Кодекса в случае, если полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных ГВБФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, осуществляются исполнительным ОГВ субъекта РФ в соответствии с таким соглашением, то этот орган обязан представлять указанному в соглашении органу Федерального казначейства информацию о всех проведенных им кассовых операциях при исполнении всех обслуживаемых им бюджетов, учтенных по кодам бюджетной классификации РФ.
Упоминавшимся выше Постановлением КС России от 15 декабря 2006 г. N 10-П ч. 5 комментируемой статьи признана не противоречащей Конституции РФ, поскольку содержащаяся в ней норма предполагает, что Россия в целях соблюдения баланса интересов России и субъектов РФ гарантирует соблюдение порядка заключения соответствующего соглашения, а при наличии разногласий по проекту соглашения обеспечивает использование предусмотренных Конституцией РФ и действующим законодательством согласительных процедур.
Необходимо иметь в виду, что в соответствии с п. 2 ст. 130 Кодекса субъекты РФ, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, заключать указанные в ч. 5 комментируемой статьи соглашения не вправе.
Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 38.2 Кодекса), в развитие принципа "единства кассы" в ч. 6 комментируемой статьи установлено, что для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральное казначейство открывает счета в Банке России с учетом положений ст. 38.2 Кодекса (имеются в виду изъятия из данного принципа, см. выше) и ст. 156 Кодекса (имеется в виду возможность выполнения функций Банка России кредитными организациями в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций), через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо ОГВ субъекта РФ (в случае заключения соответствующего соглашения).
КС России в Постановлении от 15 декабря 2006 г. N 10-П указал, что, поскольку возложение на Федеральное казначейство полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов не противоречит Конституции РФ, норма ч. 6 комментируемой статьи также не может рассматриваться как не соответствующая Конституции РФ. Кроме того, как следует из данной нормы, бюджетные права субъектов РФ корреспондируют с обязанностью Федерального казначейства представлять финансовым органам субъектов РФ отчетность о кассовом исполнении их бюджетов. Сама же по себе обязательность открытия счетов бюджетов именно в учреждениях Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы РФ, признана КС России не противоречащей Конституции РФ в Постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П (см. комментарий к ст. 156 Кодекса).
Банком России и Минфином России утверждено Положение от 13 декабря 2006 г. N 298-П/173н об особенностях расчетно-кассового обслуживания территориальных органов Федерального казначейства <1>, которое устанавливает особенности расчетно-кассового обслуживания подразделениями расчетной сети Банка России и кредитными организациями (филиалами) территориальных органов Федерального казначейства на основании договоров банковского счета, в условиях открытия администраторами источников внутреннего (внешнего) финансирования дефицита бюджетов, главными распорядителями, распорядителями и получателями средств бюджетов, а также финансовыми органами субъектов РФ (муниципальных образований) (органами, уполномоченными осуществлять отдельные бюджетные полномочия по исполнению бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов)), в которых открыты лицевые счета бюджетополучателям, лицевых счетов в органах Федерального казначейства - и особенности порядка оформления расчетных и кассовых документов, на основании которых банками осуществляются операции по счетам органов Федерального казначейства.
--------------------------------
<1> Вестник Банка России. 2007. N 6.